Éste último es el caso del Reino Unido. Se da este año una doble circunstancia que dicho país quiere aprovechar para lanzar algunas iniciativas de cooperación internacional. Por un lado, es el anfitrión de la cumbre del G8 el próximo mes de julio. Por otro, ese mismo mes comienza su presidencia de turno de la UE hasta fin de año. El gobierno británico ha fijado su atención como centro de su acción solidaria internacional en África. No es necesario aportar muchos datos para saber que dicho continente, en especial su región al sur del Sahara, es la que peor va a llegar a la revisión que sobre el progreso en los ODM va a realizar Naciones Unidas en septiembre próximo.

Con el fin de dotar de impulso político a su afán de comprometer a la comunidad internacional con África, el gobierno británico confió a una comisión – la Comisión para África (CpA) -, presidida por el propio premier Tony Blair, y con presencia de su carismático ministro de finanzas y hombre fuerte del gabinete, Gordon Brown[4]. Junto a ellos, otras catorce personas, principalmente figuras relevantes de la economía, política, cultura y academia británica y africana. Entre los objetivos de la comisión aparece explícitamente el de “generar nuevas ideas y acciones para una fuerte y próspera África, utilizando las presidencias del Reino Unido del G8 y la UE durante 2005”. También se señala que se pretende “ofrecer una perspectiva positiva y renovada de África y de su diversidad cultural en el siglo XXI, que cuestione las percepciones injustas ayude a promover los cambios”. En definitiva, la CpA busca colaborar a que se materialicen los compromisos existentes de la comunidad internacional con el continente africano.

Con este trasfondo y los objetivos mencionados, el pasado 11 de marzo la CpA hizo público su informe, donde se recoge un diagnóstico, unos retos y unas recomendaciones dirigidas tanto a los países ricos como a los propios gobiernos de la región.

Lo primero que llama la atención al adentrarse en las páginas del informe y que merece ser destacado es el tono que adquieren determinados diagnósticos y recomendaciones. Nos hallamos ante un texto atrevido en su tono, más concretamente en su forma de dirigirse a los países ricos, a quienes insta a la acción tanto por obligación moral con África como por autointerés. La perspectiva es la de una auténtica asociación en pie de igualdad entre el mundo rico y la región. La idea de asociación para el desarrollo lleva algunos años circulando en los ámbitos de la cooperación, dando a entender que tanto los donantes como los receptores tienen sus responsabilidades en la relación, por las que se ha de rendir cuentas. Esta retórica está muy presente en el informe y, para el caso africano, resulta especialmente novedosa. En otras ocasiones, como en el Plan de Acción para África que lanzó hace tres años el propio G8, también aparecía, pero mucho más diluida. Lo normal hasta la fecha ha sido emplazar a los propios países africanos a que cumplieran su parte del trato de asociación (especialmente, acabar con la corrupción e impulsar la buena gobernanza). Creemos que hay que saludar el énfasis que el informe pone en el emplazamiento a la acción y responsabilidad conjunta.

De otro lado, el informe adopta la perspectiva de “gran impulso” (big push), esto es, apuesta por invertir recursos de manera masiva en diferentes sectores interrelacionados, y por todo lo largo y ancho de la región. Este enfoque le diferencia de otros recientemente publicados, como el relevante informe Sachs[5], del Proyecto del Milenio de Naciones Unidas, y marco estratégico para alcanzar los ODM. Sachs identifica diecisiete cuestiones relativamente pequeñas en las que invertir y que a su juicio marcarían la diferencia (desde compra de mosquiteras para prevenir la malaria hasta eliminar las tasas de matriculación en las escuelas). Asimismo, el informe de Naciones Unidas habla de un número determinado de países que ya estarían en condiciones de recibir un incremento masivo de la ayuda, frente a otros – los estados frágiles- con los que habría que trabajar mediante la ayuda humanitaria e ir preparando el terreno institucional para que sean capaces de absorber las ayudas. Sin embargo, la CpA no lleva a cabo una priorización por países ni por sectores, no al menos en este último caso más allá de los seis ámbitos amplísimos que identifica como cruciales. A su juicio, las acciones propuestas constituyen un conjunto coherente, pues los problemas están interconectados y deben ser afrontados simultáneamente.

En algunos ámbitos, el enfoque de gran impulso ha llevado a comparar las recomendaciones de este informe con un “Plan Marshall para África”. Sin embargo, es demasiado pretencioso considerarlo así, pues todavía está por fraguar el elemento más importante en este tipo de informes: la voluntad política de los que tienen que ponerlo en práctica. Este es el mayor reto que tiene Gran Bretaña: persuadir y aunar voluntades de las grandes potencias en torno a recomendaciones de más o menos profundo calado. Antes de que esto suceda, cualquier comparación con el plan de reconstrucción de la Europa de posguerra es puro sarcasmo.

Pero vayamos a algunos de sus contenidos. De todo el conjunto de temas nos vamos a centrar en la cuestión de la gobernanza, del comercio internacional y de la ayuda al desarrollo. Dejamos de lado en este comentario otros asuntos no menos cruciales a los que el informe dedica una serie de recomendaciones, y gran parte de los recursos económicos que pretende movilizar, como la sangrante realidad del SIDA o la necesidad de invertir en educación o en sistemas de saneamiento. Se trata de temas tan básicos y obvios sobre los que es difícil hacer mayores comentarios.

En los últimos años, el concepto de gobernanza (governance) ha ganado amplio terreno en el mundo de la ayuda al desarrollo. Ninguna ayuda ni ninguna política – se argumenta- dará resultados beneficiosos si no se asienta sobre una estructura institucional estable y eficaz. En el corazón de los problemas africanos, afirma el informe, habita la mala o pobre gobernanza. Corrupción, clientelismo, ineficacia, relaciones de patronazgo, etc. son expresiones que se suelen asociar a la realidad de los sistemas políticos de la región. En última instancia, la guerra es la forma más extrema de la débil gobernanza. Para avanzar hacia la “buena gobernanza” es necesario un doble cometido. Por una parte, reforzar las capacidades africanas, formando y fortaleciendo al personal de gobiernos locales, nacionales y de organizaciones panafricanas. También a través de la ciencia, la tecnología y la investigación universitaria. Por otro lado, es necesario que las instituciones sean más responsables ante los ciudadanos, más abiertas a la participación. Deben rendir cuentas.

Otros dos importantes ámbitos de análisis y recomendaciones tienen que ver con el crecimiento económico y con el comercio internacional. Se puede decir que en estas dos materias el informe de nuevo asume las premisas básicas del discurso oficial, aportando algún matiz o novedad.

Señala el texto que África es pobre, en última instancia, porque su economía no ha crecido. Según estimaciones, el cumplimiento de los ODM exigiría un crecimiento anual del 7%, lejos de la realidad de muchos países. Las medidas que propone para suscitar el crecimiento tienen que ver, por un lado, con la inversión en infraestructuras, y por otro, con la mejora del clima de inversión a través de medidas de buena gobernanza que generen confianza en los inversores y aguijoneen el espíritu empresarial. Como matiz, reconoce que las políticas de crecimiento económico no pueden dejar de lado a los sectores más pobres. Ha de ser un crecimiento “con participación de la gente”, y por lo tanto, se deben articular medidas dirigidas a los pequeños agricultores, a los pequeños empresarios, a las mujeres y a los más jóvenes.

A pesar de todas las medidas propuestas para el comercio internacional, es cierto que el énfasis en el acceso a los mercados tiene sus limitaciones. Se parte de un modelo de crecimiento por exportaciones, que no está claro que beneficie a todos los sectores. De hecho, un mayor acceso a mercados no quiere decir que todos los países se beneficien, sino sólo aquellos con mayor capacidad. Y dentro de estos, puede darse el caso de que únicamente los más preparados, o las empresas grandes del negocio agrícola, puedan engancharse a las cadenas de valor que componen los mercados mundiales. Parece que la comisión también es consciente de los costes que puede acarrear este modelo al plantear la necesidad de apoyo para asumir los costes del ajuste.

La cuestión de cómo conseguir un aumento tan importante de los fondos ha suscitado propuestas diferentes, como el Nuevo Instrumento Financiero (International Finance Facility) propuesto por el ministro de economía británico, Gordon Brown, o impuestos a las transacciones financieras, tasas en los billetes de avión, etc. El informe de la CpA apoya explícitamente la propuesta de Brown, que consiste en titulizar los compromisos futuros de fondos para el desarrollo que tienen los países ricos, para hacerlos líquidos, de manera que se puedan utilizar hoy los recursos comprometidos para mañana.

Esto plantea la cuestión de la dependencia de la ayuda, que hace a algunos gobiernos más responsables ante los donantes que ante sus propios ciudadanos, con las consecuencias políticas que esto tiene. Y también nos habla de la necesidad de reformar la arquitectura global de la ayuda, caracterizada por numerosas faltas de coordinación entre los múltiples donantes, por la falta de alineamiento de las ayudas con las estrategias nacidas de los propios países y por una pesada carga que desvía las escasas capacidades locales en atender a los requerimientos burocráticos de los donantes, más que al propio trabajo en sí. A esto se le añade la falta de previsibilidad de la ayuda, lo que genera una fuerte inestabilidad en los países. En definitiva, estamos ante un sistema de ayuda que puede acabar minando más que fortaleciendo las capacidades locales. Por eso no sería mala la idea de que parte de los fondos adicionales que se pudieran conseguir fruto de este nuevo impulso a la ayuda se dedicaran a transformar el propio sistema para hacerlo más eficaz.

Como señalábamos al principio, este es un informe que tiene un tono interesante y plantea algunas propuestas atrevidas - algunas de ellas recogidas tras años de ser reclamadas por la sociedad civil - , en comparación con el tratamiento convencional que se le suele dar a África en los foros internacionales. El test de credibilidad vendrá dado por la capacidad de movilizar la voluntad política en torno a ellas. Nada dice el informe de cómo se llevarán a la práctica las recomendaciones ni como piensa persuadir el Reino Unido a sus socios del G8 y de la UE. No sería una mala idea señalar plazos e indicadores para algunas recomendaciones, así como definir y fortalecer el mecanismo independiente de seguimiento que el propio informe sugiere.